深度解析 | 崔书红:生态文明示范创建实践与启示

发布时间: 2021-07-20 【打印】


■文/崔书红

中国特色社会主义事业总体布局经历了“两个文明”到“三位一体”“四位一体”,再到“五位一体”的发展过程,这是党的重大理论和实践的创新。党的十八大要求把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设各方面和全过程,凸显了生态文明的重要性,反映了党对社会主义建设规律、人类发展规律认识的深化和发展。????

20世纪90年代以来,生态环境部门先后组织以省、市、县为单位,通过试点示范探索将生态环境保护融入地方“三位一体”“四位一体”建设各方面和全过程,开展了生态建设示范区(1995—1999年)、生态示范区(2000—2013年)的建设,取得了良好的效果。????

2013年6月,经中央批准,“生态示范区”正式更名为“生态文明建设示范区”,生态文明建设示范市县创建和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设工作(以下统称“生态文明示范创建”)在全国范围开展。2018年,中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》,将生态文明示范创建正式上升为国家生态文明建设战略任务,明确了生态文明示范创建的定位。

生态文明示范创建的主要做法

生态文明建设示范市县创建重点在“面”,在市县域范围内,探索统筹推进“五位一体”总体布局,将生态文明建设融入经济建设、政治建设、社会建设和文化建设各方面、全过程的示范样板。“绿水青山就是金山银山”实践创新基地重点在“点”,以县、乡、村为单元,也可以流域为单元,重点探索“绿水青山就是金山银山”的转化模式。????

截至2020年12月,生态环境部分四批命名了262个国家生态文明建设示范市县和87个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。[10-11]四批示范市县中有38个地市、224个县区,创新基地中有11个地市、61个县区、4个乡镇、2个村以及9个其他创建主体,多层次示范体系进一步得到丰富。从空间分布来看,在创建地区中东、中、西部占比分别为43%、28%、29%,生态文明示范创建基本形成了东、中、西部有序布局的建设体系。从类型来看,已命名地区涵盖了山区、平原、林区、牧区、沿海、海岛等不同资源禀赋、区位条件、发展定位的地区,提供了一批生态文明建设的先进典型,为全国生态文明建设提供了更加形式多样、更为鲜活生动、更有针对价值的参考和借鉴,发挥了良好的示范引导作用。

制度引领,规范创建????

生态环境部坚持以习近平生态文明思想为指引,将生态文明建设的要求转化为工作制度,将制度化、规范化作为创建工作的生命线,先后制修订了《国家生态文明建设示范市县建设指标》《国家生态文明建设示范市县管理规程》《“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设管理规程》等文件[9]。国家生态文明建设示范市县按照生态制度、生态安全、生态空间、生态经济、生态生活、生态文化6大领域共设置40项指标,基本涵盖了生态文明建设“五位一体”各方面、全过程。“绿水青山就是金山银山”实践创新基地,建立了由构建绿水青山、推动“绿水青山”向“金山银山”转化(以下简称“‘两山’转化”)、建立长效机制3个方面20项指标组成的“两山指数”考核体系,提出了环境质量、生态状况、民生福祉、生态经济、生态补偿、社会效益、制度创新、资金保障八项具体任务,引导创新基地聚焦价值转化路径和模式探索。规划先行,统筹谋划????生态文明示范创建是一场包括发展方式、生活方式、治理体系等在内的深刻变革,需要系统化、有序化推进。生态环境部把规划引领作为推动各地统筹、持续推进创建的重要抓手。在创建工作评估过程中,把规划、方案实施情况作为重要内容,推动各地形成一届接着一届干,坚持一张蓝图干到底的良好局面。要求地方政府将编制创建规划作为基本条件,坚持目标导向,推进相关任务措施的任务化、责任化、项目化、时限化,有计划、有步骤地持续推进创建工作。“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设还把地方政府编制的路径转化方案作为遴选重要条件,推动地方创新“两山”转化机制、促进生态惠民目标和重点任务落到实处。

明确责任,各负其责????

生态文明建设是全社会共同的责任,不是一个部门的任务。生态环境部在推进生态文明示范创建的过程中注重明确各方责任,动员全社会力量参与生态文明建设,促进形成“党委领导、政府主导、部门负责、社会参与”的创建机制。在国家监管层面,要求加强组织领导,完善体制机制,持续推进示范创建各项工作;同时强化动态监管机制,对出现问题的,及时给予“黄牌”警告,对出现损害群众利益的重大环境污染和生态破坏事件的,实行“一票否决”,撤销其称号。从创建地区来说,要求建立党委统一领导、政府组织实施、各部门协同推进、全社会共同参与的体制机制,形成各负其责、共同发力的建设格局。同时强调上下互动,要求省级生态环境主管部门履行好严格把关、加强监管指导、加大激励与宣传推广的责任。

全社会参与,为创建添动力????

建设生态文明和美丽中国是人民群众共同参与、共同建设、共同享有的事业,需要构建政府、企业、社会组织和公众共同参与的全民共治体系。生态文明示范创建把树立绿色理念,引导和推动公众绿色生活、企业绿色发展作为重要内容,强调各地在创建过程中广泛发动企业参与,因地制宜,因势利导,加快推进改革创新,探索符合自身条件、本地特点的有效模式和典型经验。示范创建可以发动群众从绿色生活方式做起,积极建言献策,监督举报环境违法行为,广泛参与创建工作。

树典型,立标杆,充分发挥示范带动作用?????

生态文明示范创建的目的和初衷,是为了选典型、树样板、立标杆,以先进带动后进,通过一个个实践筑牢建设美丽中国的样板。近年来,生态环境部联合中宣部,组织5批70多家新闻媒体120余人次,对生态文明示范创建进行深度报道和宣传,引起社会各界广泛关注和热议,起到了良好的效果。此外,生态环境部还建立了召开现场会、组织培训班等工作机制,制定对获得命名地区在县域生态环境质量考核中加分的激励政策,形成了较为完善的示范创建指导推进机制。

生态文明示范创建的主要成效

推动了“三个走在前列”

多年来,生态文明示范创建工作坚持高标准、严要求,在改善生态环境质量、推动绿色发展转型以及落实生态文明体制改革方面走在区域和全国的前列,走出了一条生态良好、生产发展、生态富裕的发展道路。????一是在改善生态环境质量方面,创建地区环境空气质量、水环境质量处于所在省(区、市)的前列,生态环境状况指数都达到优良以上,全面完成了“水十条”“大气十条”“土十条”的各项任务,为打好污染防治攻坚战作出了有力支撑。如深圳市罗湖区、坪山区、大鹏新区,厦门市海沧区、思明区,贵阳市观山湖区、乌当区,温州市洞头区,南宁市邕宁区等示范市县和“两山”基地所在城市环境空气质量均位列全国前20名。内蒙古自治区杭锦旗库布其沙漠亿利生态示范区规模化治理沙漠6000多千米2,动植物种类由100多种增加到500多种,带动库布其及周边群众10.2万人脱贫受益,创造了巨大的生态财富,成为世界防沙治沙的样板和典范。????二是在推动绿色发展转型方面,通过四批创建,在已命名的38个地级示范区中,2019年GDP排名位于其所在省(区、市)前50%的有14个。同时,创建地区强力推动能耗高、污染重、效益低产业的淘汰升级与绿色转型,率先开展碳排放强度控制,推广绿色建筑、绿色出行等绿色生活方式,单位GDP的能耗、水耗等指标也基本处在所在省(区、市)的前列,让“绿色”成为高质量发展的新引擎。“绿水青山就是金山银山”实践创新基地在推动生态农业、生态工业、生态旅游等生态优势向经济优势、发展优势转化方面成效显著,有效推动了区域高质量发展。????三是在落实生态文明体制改革任务方面,创建地区率先推进落实生态文明目标责任制、自然资源资产负债表和领导干部自然资源资产离任审计等生态文明体制改革重点任务,加大生态文明建设工作在党政实绩考核中的占比,积极探索和积累改革经验。比如,广东惠州市、浙江丽水市、福建武夷山市、四川洪雅县等率先探索自然资源资产绩效评价、生态价值核算、绿色GDP考核等生态文明目标评价;江苏溧阳市、安徽岳西县等积极构筑生态文明制度保障体系,将考核与领导班子评价、领导干部选拔任用直接挂钩。????

促进了“三个显著提升”????一是生态文明示范创建显著提升了人民群众在生态文明建设方面的参与度和获得感,获得命名的示范市县和创新基地生态文明建设群众满意度均达到80%以上,如浙江浦江县生态环境质量公众满意度从全省倒数第一跃升至全省第三。二是生态文明示范创建显著提升了党政领导干部的绿色政绩观、绿色执政观、绿色发展观。企业依法治污排污、保护生态环境的法治意识、主体意识正在形成。如重庆璧山区、青海湟源县等获得命名的大部分地区都将“生态优先、绿色发展”作为区域发展的基本战略。三是生态文明示范创建显著提升了中国特色社会主义建设的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。探索了一批“两山”转化模式????

在推进示范创建过程中,各地积极总结经验,形成了一批具有示范推广价值的典型“两山”转化模式。????一是“守绿换金”模式。这类地区往往是生态功能重要、处于国家生态安全屏障地区,其人为干扰破坏程度低,植被覆盖度高,以“绿水青山”守护为核心。一方面,这类地区依托重要的生态功能,通过建立健全重点生态功能区转移支付、横向生态补偿机制等,将不动的“绿水青山”换成“金山银山”,从而增加地方财政收入。近年来,中央财政重要生态功能转移支付资金达6000亿元,818个市县受益。[13]另一方面,这类地区依托退耕还林还草、退牧还草、天然林保护等国家重大生态建设工程,设立生态管护员工作岗位,通过开展森林、草原、湿地、沙化土地管护挣“生态钱”,实现生态惠民、生态富民。平均每个生态岗位年均收入4000~9000元不等。????二是“添绿增金”模式。这类地区生态环境本底较差或生态环境脆弱,如甘肃八步沙林场、内蒙古库布其沙漠、山西右玉等。这类地区以改善生态环境质量、提升生态资产、增值生态资本为主要任务和举措,通过坚持不懈地开展复绿、增绿、添绿、补绿等生态环境保护与建设,久久为功,将沙漠变绿洲、荒漠变林海,不断夯实绿色可持续发展的生态根基,筑牢经济社会发展的“生态银行”,推动生态资产、绿色资本不断增值、累积和变现,将“绿水青山”的自然财富、生态财富转变为社会财富、经济财富,实现了脱贫攻坚、乡村振兴的协同发展。库布其沙漠种植各类乔木、灌木300余万亩(合20万公顷),通过开发种植加工业,带动当地300余户牧民脱贫致富。????三是“点绿成金”模式。这类地区生态环境本底好、特色产业比较发达,如浙江安吉县、四川稻城县、云南红河州元阳哈尼梯田遗产区等。这类地区以发展 “生态+”产业、推动新业态融合和打造生态品牌为主要抓手,通过推动发展绿色、有机、生态循环农业,延伸上下游产业链,实行产业转型升级和绿色化改造,发展生态旅游,建设特色生态品牌,推动实现大生态与大数据、大健康、大旅游等协同发展,创新生态产品价值产业化实现的路径,将“绿水青山”的生态优势直接转化为“金山银山”的高质量发展优势,最终实现“点绿成金”。四是“绿色资本”模式。这类地区生态环境优良、生态资源丰富、区域生态文明体制改革创新能力较强,如安徽旌德县、四川旺苍县、浙江丽水等。这类地区以建立绿色资本市场、发展绿色金融为主要路径和突破口,一方面通过搭建生态产品及其价值交易的市场平台,实现生态产品的市场化运作和交易;另一方面探索绿色价值的金融化、资本化手段,将生态资源股权化、证券化、债券化、基金化,盘活生态资源,实现金融活动与环境保护、生态平衡和经济社会的协调发展。安徽旌德县968农户通过26万亩(约合1.7万公顷)林地入股35个林业专业合作社,每年收益50余万元。

主要经验启示

开展生态文明示范创建必须加强党的领导

习近平总书记强调,各级党委和政府要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来,要充分发挥党的领导和社会主义制度的优越性,加大力度推进生态文明建设。[1]创建地区党委和政府始终牢记总书记的教诲,建立党委领导、政府主导、部门协同、全民参与的工作机制,牢固树立尊重自然、保护自然、顺应自然的观念,始终坚持保护优先、绿色发展,统筹推进“五位一体”总体布局建设,强化“党政同责、一岗双责”,创建工作取得显著成效,彰显了共产党领导下的社会主义制度的优越性。????

开展生态文明示范创建必须保持战略定力????

习近平总书记指出,生态文明建设正处于“三期叠加”的关键时期,犹如逆水行舟,不进则退。习近平总书记要求全党同志不管有多么艰难,都不可犹豫、不能退缩,要保持壮士断腕的决心、背水一战的勇气、攻城拔寨的拼劲。[1]生态文明建设是长期性工程,不可能一蹴而就,更不可能一劳永逸,需要保持生态文明建设的战略定力,久久为功、持续发力。创建地区党委和政府以创建规划为蓝图,科学组织实施,一届接着一届干,坚持一张蓝图干到底,从而实现了“保护生态,生态就会回馈你”“不负绿水青山,方得金山银山”良好局面。????

开展生态文明示范创建必须坚持实事求是,因地制宜????

习近平总书记强调,坚持实事求是,就是坚持一切从实际出发来研究和解决问题,坚持理论联系实际来制定和形成指导实践发展的正确路线方针政策,坚持在实践中检验真理和发展真理。[14]我国地域辽阔、国情复杂,各地在资源禀赋、发展阶段、区位条件、功能定位等方面存在巨大差异。推进生态文明建设的实践,不能机械理解,更不能生搬硬套,必须将习近平生态文明思想和各地的具体情况相结合,活学活用,发挥特色、找准路子。创建地区在全面贯彻落实习近平生态文明思想和中央部署的前提下,充分结合自身优势,因地制宜探索符合自身条件的发展路径。这成为各地取得生态文明建设成效的关键。????

开展生态文明示范创建必须强化机制创新????

习近平总书记强调,创新是引领发展的第一动力。[6]生态文明示范创建是新生事物,没有太多的成熟经验可以借鉴。当前,生态文明建设还处于压力叠加、负重爬坡的阶段。诸多体制机制问题仍然是生态文明建设的最大制约,必须加大创新探索的力度。创建的实践充分表明,只有勇于探索、善于创新,将生态优势转化为经济优势,将生态资本变现为“金山银山”,不断持续推进生态环境治理体系和治理能力现代化,才能在生态文明建设中脱颖而出、持续提升,树立生态文明建设的样板。????

开展生态文明示范创建必须坚持群众路线????

习近平总书记强调,大力推进生态文明建设,提供更多优质生态产品,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。[1]生态环境是最普惠的民生福祉。在制定创建规划和方案时倾听群众意见,在创建过程中发动最广大的社会群体共同参与,建立政府为主导、企业为主体、全民参与的治理体系。创建成果坚持生态惠民、生态利民、生态为民,为人民提供更多优质的生态产品。“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天就是幸福”,创建成果惠及千家万户,须经受得起群众检验。

对策建议

建设生态文明是事关中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,生态文明建设从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化。生态文明示范创建工作仅仅是这些历史巨变浪潮中的一朵浪花。党的十九届五中全会将生态文明建设实现新进步作为建设人与自然和谐共生的现代化的重要任务,[15]对深化生态文明示范创建工作提出了新的要求。进一步深化示范创建是国家机关、各级政府将党中央、国务院生态文明建设重大决策部署落实、落地、落细的具体举措。虽然创建工作取得了一些成绩,但应当看到,创建工作与党中央的要求还有差距,地区间发展还不平衡,“两山”转化模式还较单一,成效还有待提升。为此,本文提出以下建议。

着力强化顶层设计,优化生态文明建设推进格局

结合党的十九届五中全会精神,出台国家层面推动生态文明示范创建指导性文件。针对我国幅员辽阔、自然条件复杂多样、区域差异大等基本国情特点,进一步优化示范建设格局,形成生态文明建设示范市县和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设各有侧重、相互支撑、点面结合的示范体系。稳步提高示范创建的数量和规模,推动其在东、中、西部更为均衡有序布局,进一步探索差异化的示范创建,丰富生态文明建设的区域模式,筑牢美丽中国基础。????

切实发挥示范协同效应,打造高质量创建集群样板????

在总结推广创建经验基础上,探索由单个县(市、区)为单元向区域整体示范推进,结合京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域战略,谋划推进一批高起点规划、高水平建设的生态文明创建示范集群,树立区域生态文明协调发展新样板,打造高质量一体化发展新引擎。????

不断完善激励约束机制,提升典型引领带动作用????

在中央层面加强重点生态功能区转移支付、重点生态保护修复治理专项资金等重大资金安排对示范创建的支持力度,推动各地党委和政府建立形式多样的激励机制,促进形成政策合力,全面激发创新动力,丰富“两山”转化模式。同时,要进一步优化完善标准体系,加强定期评估与动态监管,严格准入和退出机制,推动各地建立长效推动和持续创新体系。

持续加强经验模式总结,全方位宣传习近平生态文明思想的实践成果????

加强部门间的沟通协调,通过典型案例汇编、新闻媒体专题报道、制作专题纪录片、引导公众走进示范建设地区等多种形式,加大对创建地区成功经验、有效模式、可行路径的总结宣传。积极利用即将在我国召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会等双边、多边场合,宣讲习近平生态文明思想及其实践案例,讲好美丽中国故事,向世界展示生态文明建设的中国方案和中国智慧。



作者:崔书红系生态环境部生态司司长

(载于《环境保护》2021年第12期)

文献来源:崔书红. 生态文明示范创建实践与启示[J]. 环境保护, 2021, 49(12): 34-38.